Przyłącze inwestycją celu publicznego?

Prowadzenie inwestycji w zakresie budowy linii elektroenergetycznej wymaga każdorazowo zawarcia inwestycji o lokalizacji celu publicznego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który obejmuje nieruchomość lub wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego. Kwalifikacja inwestycji jako realizującej cel publiczny uzależniona jest od przesłanek zawartych w treści przepisu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Inwestycja musi mieć co najmniej znaczenie lokalne lub ponadlokalne i powinna realizować potrzeby wspólnoty. Wspólnotą taką będzie obszar gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa lub jego część. Inwestycja celu publicznego nastawiona jest na spełnienie interesu publicznego istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym.

Wątpliwości pojawiają się w sytuacji, gdy planowana inwestycja, w postaci rozbudowy sieci przesyłowej, zasilać będzie tylko jeden budynek usytuowany na prywatnej nieruchomości. Taki właśnie problem prawny badał ostatnio Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 751/17. Postępowanie dotyczyło budowy odcinka linii energetycznej średniego napięcia, stanowiącej rozbudowę istniejącej sieci, mającej na celu zasilanie jednej działki budowlanej.

Organy w toku postępowania uznały, iż planowana rozbudowa linii średniego napięcia stanowi inwestycję celu publicznego, z której korzystać będą mogli wszyscy okoliczni mieszkańcy i inne podmioty. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że inwestycja nie musi służyć całej gminie, ale może być istotna dla mniejszej ilości mieszkańców i jako taka spełni realizację celu publicznego. Ponadto w sprawie uznano, że wcześniejsze wydanie warunków przyłączenia do sieci energetycznej dla działki prywatnej nie wyklucza możliwości wystąpienia z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie sieci kablowej SN 15kV, przez właściciela sieci elektroenergetycznej m.in. na tej nieruchomości.

Ze stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić. Czym innym jest bowiem budowa przyłącza zasilającego prywatną nieruchomość, a czym innym budowa odcinka sieci elektroenergetycznej służącego potrzebom wspólnoty takiej jak gmina czy miasto. Trudno bowiem przyjąć, aby zamówione przez inwestora przyłącze do konkretnej nieruchomości miałoby stanowić inwestycje celu publicznego.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził:

Podkreśla się, iż wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać ani rozszerzać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących decyzji lokalizacyjnej należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki, tj. że jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Niespełnienie którejkolwiek z dwóch wyżej wskazanych przesłanek skutkować musi przyjęciem, że nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., pod pojęciem inwestycji celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne). Działania takie bez względu na status podmiotu, które je podejmuje oraz źródła ich finansowania, stanowią realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przepis ten wymienia wśród celów publicznych budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Istotne jest, aby działania stanowiące cel publiczny nie tylko dotyczyły sieci przesyłowych, ale również miały znaczenie dla większej społeczności. Zatem budowa przyłącza istotnego z punktu widzenia inwestora biurowca, nie może stanowić inwestycji celu publicznego.

Rokowania a współwłasność

Udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości urządzeń przesyłowych poprzedzone jest rokowaniami z właścicielem nieruchomości (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Rokowania najczęściej przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do takiego wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Często w trakcie procesu inwestycyjnego okazuje się, iż prawo własności nieruchomości przysługuje większej liczbie osób. Problem pojawia się w sytuacji, gdy jeden z nich nie wyraża zgody na udostępnienie nieruchomości przy jednoczesnej zgodzie pozostałych, a także w momencie wstąpienia spadkobierców w prawa jednego ze współwłaścicieli.

Zagadnienie celowości przeprowadzenia rokowań ze wszystkim właścicielami, a także z następcą prawnym, rozważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku  I OSK 2199/13. Sprawa dotyczyła posadowienia infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej na nieruchomości należącej do małżeństwa. W toku postępowania pierwotnie została udzielona zgoda na udostępnienie nieruchomości, którą właściciele w trakcie rokowań wycofali. Finalnie zmarł jeden ze współmałżonków, pozostawiając dwóch spadkobierców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na konieczność przeprowadzenia rozmów z udziałem wszystkich współwłaścicieli dotyczących zakresu planowanych robót przez osoby upoważnione do reprezentowania inwestora. Zdaniem Sądu, sporządzone w sprawie dokumenty powinny wykazać stanowisko strony w sprawie lub też jej bierność w rokowaniach.

Powyższe prowadziłoby do sytuacji, w której inwestor pomimo fiaska prowadzonych rokowań z ówczesnymi właścicielami przed złożeniem wniosku z art. 124 ust. 1 u.g.n. zobowiązany byłby do powtórzenia swoich działań z uwagi na śmierć jednego ze współwłaścicieli i wstąpienie spadkobierców jego prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: brak rozmów z ostatnim ze spadkobierców, w sytuacji gdy jeden z pozostałych konsekwentnie podtrzymywał brak zgody na przeprowadzenie inwestycji, należy uznać za uchybienie, jednak pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Przeprowadzenie bezskutecznych rokowań chociażby z jednym ze współwłaścicieli czyni bowiem zadość obowiązkom wynikającym z art. 124 ust. 3 u.g.n. Celem ustanowionego w tym przepisie obowiązku przeprowadzenia rokowań jest umożliwienie konsensualnego załatwienia sprawy między stronami, a nie prowadzenie rokowań dla samego ich prowadzenia. Skoro więc brak zgody jednego współwłaściciela niweczy możliwość ugodowego załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej, to uznać należy, że jest to okolicznością wyczerpującą przesłankę „poprzedzenia rokowaniami”, o której mowa w przepisie art. 124 ust. 3 u.g.n.

Rokowania polegają na przedstawieniu przez strony własnego stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Brak możliwości wypracowania wspólnego stanowiska na skutek niereagowania właściciela nieruchomości na pisma przedsiębiorstwa przesyłowego czy odmowa spotkania z przedstawicielami inwestora, skutkuje brakiem zgody właściciela na przeprowadzenie prac na jego gruncie i umożliwia złożenie wniosku.  W przypadku współwłasności, wystarczające jest, aby brak zgody dotyczył jednego ze współwłaścicieli.

Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wymaga od inwestora prowadzenia wiecznych rokowań.  To ważne orzeczenia dla przedsiębiorców, którzy borykają się z problemem zmian w obrębie prawa własności oraz dużą liczbą współwłaścicieli i spadkobierców.

Niezwłoczne zajęcie nieruchomości

Planując budowę urządzeń przesyłowych często z różnych, niezależnych przyczyn inwestor musi działać pod presją czasu. W związku z brakiem możliwości realizacji inwestycji grozić może utrata zewnętrznych środków finansowych lub niedotrzymanie terminów umownych. Nierzadko przyczyną opóźnienia są działania niechętnych inwestycji właścicieli nieruchomości.

W sytuacji, gdy próby osiągnięcia porozumienia z właścicielem gruntu zawodzą, inwestor może wystąpić o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w trybie przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Właściciel może jednak kwestionować taką decyzję w postępowaniu odwoławczym, a następnie przed sądem administracyjnym. Szansą na przyspieszenie działań i sprawną realizację inwestycji może być wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n.

Zezwolenie udzielane jest po wydaniu decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w razie zaistnienia przesłanek z art. 108 k.p.a. (ochrona zdrowia lub życia ludzkiego, zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony) lub w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym.

W przypadku inwestycji przesyłowych najczęstszymi przesłankami do wydania decyzji umożliwiającej niezwłoczne zajęcie nieruchomości będzie inny interes społeczny lub ważny interes gospodarczy.

Przesłanki wydania decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości zostały omówione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, z 14 kwietnia 2016 r. w sprawie II SA/Lu 163/16. Sprawa dotyczyła budowy sieci kanalizacji sanitarnej przez gminę, w ramach projektu współfinansowanego z środków unijnych. Brak realizacji inwestycji w ustalonym terminie mógł spowodować utratę przyznanego gminie dofinansowania.

Dlatego też Sąd uznał, że zostały spełnione przesłanki ważnego interesu gospodarczego, oraz interesu społecznego, umożliwiające niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Interes społeczny oznacza takie korzyści, jak podwyższenie standardu życia mieszkańców, zmniejszenie zanieczyszczeń odprowadzanych do środowiska, poprawa jakości wód powierzchniowych i podziemnych oraz gleby, a także likwidacja uciążliwych zapachów. Interes gospodarczy natomiast to korzyści ekonomiczne płynące z realizacji inwestycji, np. strat wody dostarczanej odbiorcom, zwiększenie atrakcyjności inwestycyjnej terenu, a także stworzenie dogodnych warunków dla rozwoju budownictwa jednorodzinnego.

Co oznacza to dla inwestora i wykonawcy? Możliwość pozyskania odrębnej decyzji pozwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, która umożliwia przyspieszenie inwestycji i uniknięcie strat finansowych, bez konieczności oczekiwania na wyrok sądu administracyjnego lub decyzję organu II instancji. Warto pamiętać o tej możliwości już na etapie składania wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.

Rozgraniczenie nieruchomości a pozwolenie na budowę

W sprawach dotyczących inwestycji w zakresie linii przesyłowych często zdarzają się wnioski o zawieszenie postępowania. Zazwyczaj, podstawą takiego wniosku jest prowadzenie innego postępowania dotyczącej tej nieruchomości (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a).

Typowym przykładem takiego postępowania jest postępowanie rozgraniczeniowe. Rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Specyfika tego postępowania polega na tym, że prowadzone jest ono przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z udziałem geodety, przed którym można zawrzeć ugodę, a w dalszej kolejności – przez sąd powszechny.

W praktyce, pojawił się problem czy prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego uzasadnia zawieszenie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Kwestia ta była wielokrotnie rozstrzygana przez sądy administracyjne. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2012 r. w sprawie II OSK 2102/10, NSA zauważył:

Nie można także przyjąć, że fakt zawieszenia toczącego się postępowania rozgraniczeniowego przed sądem powszechnym, okoliczność tę poddał w wątpliwość i czynił koniecznym zawieszenie administracyjnego postępowania legalizacyjnego. Jak słusznie bowiem zauważył Sąd pierwszej instancji, dopóki nie zapadnie prawomocne rozgraniczenie nieruchomości, dotąd fakt zrealizowania spornego ogrodzenia jedynie na działce należącej tylko do inwestora nie zostanie zakwestionowany. Natomiast rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu rozgraniczeniom nie jest rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem z uwagi na wymóg złożenia jedynie ww. oświadczenia kwestia tego zagadnienia w sprawie w ogóle nie występuje.

Zagadnienie to bywa jednak różnie oceniane przez organy administracji. Z punktu widzenia inwestora, zawieszenie postępowania w takim przypadku jest niepożądane, bo odracza wydanie pozwolenia na budowę, a inwestor zazwyczaj nie jest stroną postępowania rozgraniczeniowego.

Organ nie ocenia propozycji w rokowaniach

Spór między przedsiębiorcą a właścicielem nieruchomości, związany z planowaną inwestycją, bardzo często ogranicza się do jednej kwestii – pieniędzy. Rokowania  w takim przypadku koncentrują się na ustaleniu akceptowalnej dla obu stron kwoty.

W toku postępowań o wydanie decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. i art. 124b ust. 1 u.g.n. bardzo często pojawiają się zarzuty, że rozmowy prowadzone przez przedstawicieli inwestora z właścicielem nieruchomości miały charakter pozorny, bo zaproponowane warunki finansowe daleko odstawały od oczekiwań właściciela.

Trzeba jednak pamiętać, że przepisy u.g.n. nie nakazują, aby propozycje składane właścicielowi miały mieć rynkowy charakter czy też że myszą być oparte na wycenach sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego.

Oczywiście, przedstawienie akceptowalnej oferty jest w interesie przedsiębiorcy.  Daje to szanse na zawarcie umowy zapewniającej tytuł do nieruchomości. Oczekiwania stron co do należności, która z tego tytułu zostanie uiszczone, potrafią się jednak różnić bardzo znacznie.

W przypadku niepowodzenia rozmów między stronami i wystąpienia o wydanie decyzji wywłaszczeniowej, właściciel często podnosi, że z uwagi na zbyt niskie zaoferowane kwoty, rokowania nie miały miejsca. Argument ten jest jednak nietrafny, bo organ nie ocenia czy składane propozycje były korzystne dla właściciela ani nie ocenia rynkowego charakteru oferowanych kwot.

Stanowisko takie potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 20 września 2016 r. (sygn. akt II SA/Bk 212/16; nieprawomocny), gdzie wskazano: Okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, nie podlega weryfikacji przez organ w trybie art. 124 ustawy.

1 2 3 Strona 2 z 3